“黑飞”危害诸多 无人机管理问题突出

近年来，无人机不仅在巡查交通、测绘地形、农田水利等领域大显身手，也在个人爱好者中掀起飞行热、航拍热。然而，随之而来的问题也日渐凸显：不明飞行器闯入要害敏感区域、干扰民航飞机正常飞行、航拍泄露国防机密等事件不断增多。

2017年5月，重庆市江北机场遭遇无人机干扰近4小时，致使140余个航班不能正常起降，造成上万旅客延误滞留;2017年8月，四川省九寨沟发生地震后，非法无人机活动严重干扰我空军救灾航路。

无人机“黑飞”已经严重威胁到公共安全、飞行安全甚至空防安全。杜绝“黑飞”，亟待解决无人机管理中高位阶法律缺失、追究责任难等问题。

“黑飞”危害诸多

“黑飞”是指一些没有取得私人飞行驾照或者飞机没有取得合法身份的飞行，这种没有飞行计划的“黑飞”存在极大安全隐患。

威胁军事安全。低空飞行的航空器种类日益增多，无人机小、快、灵特点突出，通过传统手段很难发现。还有一些简易航空器，比如动力伞、热气球等，自主导航和通信能力都很弱，容易出现偏离预定航线和空域的情况，一旦闯入重要目标上空，很有可能危及目标安全，甚至造成严重影响。

潜在暴恐威胁。无人机本身具有一定载荷，稍加改装就可以成为攻击性武器，如果监管不力，会对国家空防安全、重要目标安全、保密安全等构成直接或潜在威胁。

侵害地面安全。无人机飞行容易受复杂电磁环境干扰影响，飞行过程中极有可能失控坠落，造成安全事故，甚至严重影响公共安全。

扰乱航空秩序。民用无人机大多由非金属材料制成，尺寸小、高度低、速度慢，民航飞机发现、避让难度大，对民航航线存在较大干扰。

无人机管理问题突出

2013年12月1日起施行的《通用航空飞行任务审批与管理规定》明确指出，有航空器进入空中禁区执行通用航空飞行任务、从事涉军设施的航空摄影等情况，必须办理任务申请和审批手续。

《中华人民共和国军事设施保护法》也有相关规定：禁止对军事禁区进行摄影、摄像、录音、勘察、测量、描绘和记述，禁止航空器在军事禁区上空进行低空飞行。扰乱军事禁区、军事管理区管理秩序和危害军事设施安全的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

尽管如此，无人机管理亟待解决高位阶法缺失的问题。目前，我国尚无专门监管无人机的法律，如民用航空法没有相关具体条文、刑法侧重无人机违法使用事后处罚。尚在起草中的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》位阶上属于行政法规，效力也低于法律。

此外，目前我国包括大型无人驾驶航空器在内的民用航空器由民航部门管理，航空模型由体育部门管理，违法行为事后处理由公安机关负责，这种多头共管的现状已不能对无人机使用实施有效管理，亟需厘清监管界限、明确监管责任。

追究责任难也是无人机管理的一大问题。无人机违规飞行地点随机性强，飞行时间短、高度低，加之形体较小，难以及时侦测追踪。现有规定在落实过程中还存在管控主体、追责对象、处置标准“三个不明确”现象，处罚力度低、违规成本低，与构成的现实威胁危害严重不对等。

提高常态化防范处置能力

为有效应对无人机等“低慢小”航空器肇事威胁，需要提高常态化防范处置能力。

以无人机肇事为防范重点，加强预想预防、完善措施手段，尤其要防止利用无人机在重要敏感领域实施滋扰破坏活动。

建立联防联控机制，地方公安、民航等部门重点负责对各类“低慢小”目标地面监管;地方政府加强宣传教育，做好无人机生产、经营的源头管控，建立无人机种类、用途、厂家和买家的数据库，在关键时段、重要防护目标周边，采取禁飞、限制销售和原地封存等管控措施，形成各方协作、齐抓共管的局面。

目前，我国针对无人机管理的相关规定多是临时性或某一案件后紧急修改或签发，缺乏长远全面、统一协调的法律法规。应结合我国国情，健全无人机监管法律体系，确立基本制度及关键性问题法律框架，对无人机生产、销售、使用、监控进行规范，明确行业标准、责任主体、工作机制等强制技术措施，确保无人机管理各个环节都有法可依。

此外，针对无人机“黑飞”现象，需加强军地协同。任何空中飞行活动，都必须以确保国家空防安全、公共安全和个人安全为前提。

对于个体而言，飞行爱好者以及无人机飞行从业人员首先要考取相关资格证书，在飞行前要向相关部门申请报备。通用航空任务(航空摄影和遥感物探)飞行实施前，要按照国家飞行管制规定，向所在地区飞行管制部门提交飞行计划申请，由任务所在地航管相关部门批准飞行范围，得到批准后再按计划实施飞行活动，远离“黑飞”。

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