金融系统再度迎来一部上位法：三道防线筑牢金融防火墙

金融系统再度迎来一部上位法。4月6日，央行发布《金融稳定法(草案征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)。

征求意见稿在健全金融稳定工作机制、压实各方责任、建立处置资金池、设立金融稳定保障基金、建立市场化法治化的风险处置机制，及对违法违规行为强化责任追究等六个方面进行规范，是一部在金融领域具有全局性、系统性的法律，旨在实现金融活动全生命周期式监管，以适应我国金融领域日益混业、综合经营的新特征，可看作是我国金融领域的基本法。

三道防线筑牢金融防火墙

设立金融稳定保障基金写入今年政府工作报告，在时间轴线上，是在今年9月前设立。这意味着我国防范和处置金融风险的三道防线基本搭建，并实现对金融机构从出生到死亡等全生命周期的风险防范和管控，大而不能倒、小而容易倒等问题有了新的疏导渠道。

第一道防线，以新巴塞尔协议为框架构建的微观审慎防线。新巴塞尔协议，在保持资本充足率8%不变下，将核心一级资本(普通股和利润留存等)充足率从2%提升到4.5%，一级资本充足率由4%提高到6%;同时，设定了2.5%的资本留存缓冲比例，由扣除递延税项及其他项目后的普通股权益组成，对被认定为系统重要性的银行，提出了1%的附加资本要求。显然，10.5%～11.5%的资本充足率，将极大提高银行抗风险的能力，尤其是核心一级资本吸收风险和损失的能力。

第二道防线是存款保险制度以及其他金融行业的保障基金。目前国内已陆续建立了存款保险制度、保险保障基金、信托保障基金、证券投资者保护基金、期货投资者保障基金及资管新规风险准备金池等，这些普遍采取基准费用加风险差别费率的基金通过早期的风险监测、出险后的救助等，维护所在行业的金融稳定。

第三道防线就是金融稳定保障基金。征求意见稿明确，作为国家重大金融风险处置后备资金，借鉴国际通行做法，基金由金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金，及国务院规定的其他资金组成，由国务院金融委统筹管理，用于具有系统性影响的重大金融风险处置，必要时人民银行再贷款等公共资金可以为基金提供流动性支持。

2008年全球金融危机后，美国等发达国家推出恢复与处置计划(生前遗嘱)，以压实金融机构的主体责任，实现市场化资金优先、公共资金殿后的风险防范顺位。恢复与处置计划要求金融机构在健康期，就为未来可能面临的破产清算和重整做好相应安排，厘清各自责任，尤其是股东责任，这意味着对金融机构股东来说，其履行以出资额为主的有限责任的边界被承诺责任突破。去年6月9日中国银保监会实施《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，预示着我国金融机构的“生前遗嘱”正式制度化，而这为金融稳定保障基金的筹款提供了法律依据。

此外，征求意见稿压实了地方政府在处理区域性金融风险的属地责任，使地方财政与地方金融安全有效互联起来，如在新的金融安全防护保障网络体系下，地方要对属地金融风险承担财政支出责任，极大地缓解地方政府财政收入不足土地金融来凑的传统思维，使地方政府成为了金融风险防范的生力军，而非旁观者。

莫将防御当预防

征求意见稿为当前我国护卫复杂金融体系的稳定，提供了系统性、制度性的防御工事。

不过，从风险的生命周期角度看，预防是在金融体系出险前所提供的风险政策、风险缓释政策等;防御是在金融体系出险后所提供的救济资源的获取来源、实现路径以及处置手段等。

目前国内外所采用的金融风险管控体系，属于金融风险防御体系，真正意义上的金融风险预防体系尚未形成有效的完整体系。

通常情况下，风险可以分解为两个层次：一个是配置性效应(匹配性效应)，一个是适应性效应。对于匹配性效应，就是金融机构是否在合适的时间、领域，找到合适的人或组织，用合适的方式，确定合适的目标并实现;适应性效应，就是在对服务对象执行任务时，评价其对市场的敏感性适应能力，也就是做事的应变能力。

这要求金融机构在提供金融服务时必须限定在其认知范围之内，同时需要金融机构在服务过程中具有用手投票和用脚踢票的权利，以根据企业对市场的敏感性适应能力，对匹配性效应进行动态调整。

现行金融稳定驾驭术，本质是不断筑高资本，强化监管和资本约束。巴塞尔协议自推出到持续迭代，遵循的基本都是资本驾驭术。

资本充足率也好、保险保障基金也罢，抑或金融稳定保障基金，这些相对于金融风险来说，相当于来自企业、行业和政府等层面的防御性战略储备资源。这是通过对金融机构进行正常、严重、灾难等情况下的压力测试，定量化其防御资源配置的一种金融风险防御术。这种金融防御术可以起到未雨绸缪的作用，给人以手中有粮、心中不慌的即视感，一定程度上避免金融机构的过度冒险。

这不可避免地加重整个金融体系的成本和负重，因为希望资本吸收风险，会抬高金融运行的成本，即在资本总量一定下，资本用作防御的部分越多，用于创收的比重就会减少。

显然，金融稳定保障基金类似金融机构购买保险，不同的是存款保险制度类似于健康险，而金融稳定保障基金类似于重疾险，其目的并非健康防护，指望其能立竿见影地防护金融风险，是不现实的。

首先，就资本约束而言，究竟什么规模的资本、多大的资本杠杆率是合适的，多高保障费率可预防风险等，目前猜测多于科学。

金融机构的风险管理体系已高度模型化，其对风险资产的风险敞口量化，并非是基于该风险资产本身的敞口风险，而是基于风险管理模型测度，而面临资本约束的循环论证问题。因为风险评价模型是依赖历史数据算法公式，而非风险资产本身的风险逻辑，就如同平台公司依靠用户行为数据等定义用户偏好，而实际是系统性地屏蔽了用户真正的目标和偏好一样。

显然，不断提高金融机构的资本充足率，以及要求金融机构缴纳各种保证保险等，何以在真实的风险来临之际都显得弱不禁风，原因就是现有的风险管理技术设定的资本充足率和保费等，都是基于风险管理模型得出的，而非依据真实的风险敞口。

其次，法定信用货币的内外币值稳定，是金融体系稳定程度的核心因素。货币汇率不稳，其利率无法有效降伏通胀率等，都将在根基上系统性地扭曲金融市场的风险定价，导致金融机构无法完整管控其敞口风险，甚至使金融机构在金融资源配置初期就在匹配性效用环节留存下风险敞口，而且这些风险敞口是金融机构本身无法管控的。

预防是最好的防御力

国内正在搭建的三道防线，最好的结果是备而不用，就如同法律的威慑力并不在于雷厉风行的执行，而是永远不需要付之执行。防御性工程一旦起作用，就是威胁金融稳定的事件已发生。

这就需要构建和完善金融风险的预防体系。

首先，改革现有金融风险管理体系，探索真正基于匹配性效应和适应性效应的风险分析和管理框架。通过提升金融机构的认知和对服务对象的即时跟踪评价，摆脱基于历史数据的风险模型，将金融风险管控根植于风险事件场景和风险衍生逻辑上挖掘风险资产的在险价值。

其次，构建和完善多层次风险交易市场，实现风险管控市场化。金融风险之所以发生，甚至威胁到金融系统稳定，本质就是金融风险错配，即将风险资产配置给无法有效管控风险的人手中。这就要求通过风险交易市场，将风险配置给可以管控的专业机构之手。为此，需大力发展信贷转让市场、完善信用违约互换(CDS)等金融衍生品工具市场等，推动市场风险进行优化配置，从而使整个金融市场的风险管理能力与金融市场本身的风险敞口度，实行动态匹配。

最后，央行和财政部等要管理好本币汇率和利率，维护好本币的内外币值稳定，护卫好法定货币的信用本位。币值稳定是央行的终极职责，要真正维护金融市场稳定，就需要央行始终将防通胀放在首位，只有实现了防通胀职能，才是真正的促增长，否则为促增长而放松对通胀的治理，最终经济增长就如同火中取栗。

总之，最好的金融防御力是金融预防体系，最好的金融预防体系是金融市场化、专业化和法治化，是搭建开放准入的金融市场体系。

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