地方财政“体检”报告：疫情重创逐渐愈合，债务可持续面临挑战

新冠肺炎疫情对地方财政发展造成重大冲击，而随着疫情得到控制，经济稳步复苏，去年地方财政收入出现恢复性增长，地方财政发展状况逐步好转。

近期，中国人民大学财税研究所公布了《2021中国各地区财政发展指数报告》(下称《报告》)。数据显示，自2008年以来，各省财政发展总指数的平均趋势总体呈现增长态势，这表明中国的财政体制不断发展完善。但受2020年疫情冲击，财政收入稳健程度下降、债务和社保基金的可持续性下降，2020年各省财政发展总指数(46.47分)出现了一次最大下滑，相比2019年降低了1.09分。

《报告》主编、中国人民大学财税研究所副所长马光荣教授告诉第一财经，去年前11个月全国地方一般公共预算收入增速(12.6%)尚可，预计2021年各省财政发展总指数会高于2020年的数值。2021年土地出让收入快速下滑应引起关注，这会使得地方偿债压力上升;另外社保收支矛盾也更加凸显。

马光荣认为，推进财政收入稳健化，最终要依赖于开源节流，尤其是节流。通过健全预算管理制度，全面实施预算绩效管理，促进财政支出提质增效。对于地方大型基建项目，要事先进行科学效益评估和严格的投资审批，防止使用率低、效益不明显的基建项目仓促上马。

财政发展总指数排名

由于经济发展程度不一、财政管理能力等不同， 财政发展总指数在各省份间存在差异。

根据《报告》，2020年31省(自治区、直辖市)财政发展总指数排名中，上海(66.04)、北京(61.85)、天津(54.52)、广东(51.23)位居前四。西藏(50.51)、内蒙古(49.24)紧随其后，浙江、山西、辽宁、山东、江苏、海南分列第七至第十二位，均超过总指数的平均分(46.47分)。

与财政收入规模居前列相比，江苏和山东财政发展总指数排名略靠后。马光荣分析称，山东的人均财政收入排全国第十二，江苏省的人均财政收入位居全国第五，但由于两省获得的中央转移支付较少，实际可用财力并不格外丰厚。土地财政依赖度高、地方债务负担相对较大、省内各市间财力差距较大，导致两省的财政发展总指数排名略受拖累。

收入稳健指数稳中略降

地方财政发展总指数的一个重要指标，是地方财政收入稳健指数，该指数由人均财政收入、税收收入占比、大税占比和土地出让金依赖度四个指标构成。

《报告》显示，2008~2019年，地方财政收入稳健指数总体呈上升趋势。但2020年疫情暴发，实体经济受到极大冲击，地方财政收入普遍下滑，税收收入占比、大税占比下降，土地出让金依赖度提高。2020年各省份财政收入稳健指数平均值为28.47分，较上一年大幅下降2.23分。

地方财政收入稳健指数中，人均财政收入指标权重最大。疫情之前，人均财政收入呈现明显增长态势，不过自从2013年中国经济进入新常态，财政收入进入中低速增长区间，人均财政收入增长率明显放缓，而2020年在疫情冲击下，人均财政收入出现首次下降。

从各省份人均财政收入排名看，东部省份仍然位居前列，2020年人均财政收入最高的上海为2.83万元;北京、天津、浙江、江苏、广东等地也位居前列;人均财政收入最低的省份为广西，为0.34万元。

地方财政比较依赖土地出让收入，这也被称为土地财政。当一般公共预算收入增长乏力时，为了缓解地方财政压力，地方会更加依赖土地出让收入。

《报告》显示，2008~2020年各省份土地财政依赖度平均值波动明显，2015年至2020年，地区平均土地出让金依赖度(即土地出让收入占一般公共预算收入比重)从33%上升到了74%，体现出地方政府对土地财政的依赖度在近年来明显提高。

部分省份的决算报告指出这是由于2020年土地市场行情较好，土地出让业务增长较快导致。当然，另一部分原因是在税收收入增速下滑的情况下，地方政府倾向于寻求土地出让金以稳定地方财政收入。

尽管2021年全年的全国地方财政收入相关数据未公布，但根据已有的数据，2021年地方财政收入稳健指数较2020年将有所提高。

一些省份近期披露的全年地方一般公共预算收入情况也好于年初预期，出现一定超收。

马光荣称，去年地方政府性基金收入并不乐观。地方政府性基金预算近八成来自于土地出让金，去年受房地产市场调控的影响，一些地方土地流拍事件频出，地方政府的土地出让金增长速度较低。土地出让收入是地方政府偿还专项债的重要资金来源。因此，土地出让金的增速下滑，使得地方偿债压力上升较快。

债务可持续面临挑战

衡量地方财政发展状况，少不了要关注财政收支平衡，其中收不抵支就会出现赤字，赤字累积就是债务。《报告》将债务可持续指数作为财政收支平衡的关键指标之一，由显性债务率、隐性债务率和广义债务率三个指标构成。

《报告》称，2008~2020年，我国债务可持续指数整体呈下降趋势，从2008年的87.7下降至2019年的60.1。除2011年债务可持续指数同前一年相比基本持平以及2016年债务可持续指数有一定的上升外，其余年份均有不同程度下降，尤其是2009年、2014年和2020年，债务可持续指数下降均超过4。这说明我国地方政府所面临的债务风险不断升高，财政可持续性压力不断上升。

“不论以地方政府债券形式存在的显性债务，还是以地方融资平台公司债务余额作为口径的隐性债务，近年来都在继续攀升。这反映了经济增长速度趋缓、财政收入增速下滑的背景下，地方政府更为依赖于债务资金保民生、促基建。”马光荣说。

目前地方政府债务风险主要集中在隐性债务。隐性债务是指，地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。隐性债务多数是地方政府借融资平台违法违规举债。由于目前隐性债务规模等数据未公布，机构多用地方政府融资平台债务相关数据估算。

2018年以来中央强化地方政府隐性债务监管，近些年隐性债务增长势头得到初步遏制，地方也正按计划积极稳妥化解存量隐性债务。

财政部副部长许宏才在去年底国务院例行政策吹风会上表示，近年来隐性债务风险稳步缓释，风险总体可控。并且在隐性债务的风险防范、遏制增量、化解存量方面，取得了积极成效。防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境，坚决不留后患。

马光荣认为，破解地方隐性债务问题，要依靠融资平台的真正市场化转型。而融资平台的市场化转型，又要依靠于打破地方政府主导的城市发展模式和经济增长模式，界定政府与市场的界限，防止地方政府超前上马各类经济效益低，社会效益也低的基建项目。

近些年，地方在不断优化财政支出结构。《报告》显示，衡量地方财政发展关键之一的地方财政支出优化指数，2008~2020年基本呈现上升态势。

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