全国统筹解决职工养老保险地区间不平衡

2017年党的十九大报告提出“尽快实现养老保险全国统筹”，在后续各项重要的中央会议中，全国统筹也屡次被提及，有关全国统筹进展的消息也一直是社会各界关注的焦点。2021年12月16日，企业职工基本养老保险全国统筹实施工作电视电话会议召开，全国统筹或将取得实质性进展。

制度根源上解决问题

全国统筹是积极应对人口老龄化的重要举措，而从短期来看，全国统筹还有一项非常重要的功能，那就是从制度根源上解决我国职工养老地区间失衡的问题。即东部沿海地区养老保险基金收入超过支出，产生大量结余，而中西部和东北大部分地区则是支出大于收入。例如，《中国统计年鉴》显示2019年北京当年职工养老保险盈余1062亿元，广东更是高达1832亿元，而辽宁则是赤字464亿元。

为什么会产生地区间失衡?我们可以从基金收入和支出两个视角展开分析。从收入端看，养老保险基金保费总收入等于政策缴费率乘以缴费基数，而缴费基数又是由参保职工人数和工资决定的。与内陆省份相比，东部沿海地区由于海运和水运体系发达，在经济发展过程中具有先天优势;与此同时，这些地区改革开放的时间又相对较早，发展经济获得了先发优势。在先天优势和先发优势的双重加持下，大量人口从内陆地区流向沿海地区。人口大量流入，在经济集聚效应作用下，工资水平不断提升，由此东部沿海地区社保缴费基数也随着不断上涨，基金保费收入逐步提升。相反，内陆省份则随着人口大幅流出，基金保费收入提升受到了较大限制。

从支出端看，在给定养老保险计发办法的情况下，总体支出规模主要取决于领取养老保险的人数。那当前领取职工养老保险的退休人数又由什么因素决定?这就需要我们回顾一下我国职工养老保险的发展历程。1951年颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，国有企业职工社会保险体系由此建立。改革开放后，随着多种所有制经济的发展，将这部分企业职工纳入社会保障体系，也就成了社会保障事业发展的重要内容。我国于1980年、1983年及1999年分别允许中外合作经营企业、城镇集体企业和私营企业为职工建立社会保险账户。由于领取养老保险的基本条件是，保费缴纳年限要达到15年。由此，可以推算出当前领取养老保险的职工主要来自于非私营企业。即历史上国有企业职工占比高的地区，当前支出压力相对会更大。

地区间失衡会有什么后果?对于养老保险基金赤字的地区而言，在面临收支失衡压力时，从理论上看，地方政府可以通过减少支出和增加收入进行应对。但是养老保险待遇具有刚性，而且退休人数也在快速增长，通过减少基金支出应对失衡几乎是不可能的选项。地方政府还可以通过提高社保征收强度来增加保费收入。然而，保费收入的提高也就意味着企业成本的上升，已有较多研究表明，社保成本提高会导致企业收缩生产规模，甚至是从市场中退出，迁入低社保成本的地区。

从长期看，这不仅会导致养老保险基金收入下降，也会使税基减少，进而造成财政收入补贴社保的能力被弱化。而反观基金盈余的地区，其社保征收强度低，更多企业会迁入这些地区，这进一步增加了该地区的盈余规模。因此，在没有中央政府干预的情况下，地区间失衡会形成一个恶性循环，基金收入失衡—提高征收强度—失衡进一步加剧。

当然，基金赤字的地区，若不想通过增加企业负担的方式应对收入失衡，可以选择使用地方财政进行补贴。但在给定财政收入的情况下，补贴社保支出的增加，意味着其他公共项目的支出会减少。那地方政府会倾向于减少哪方面的支出呢?有研究表明，政府在压缩财政支出时，会有更大的概率减少那些在短期内不会显露出负向效应的项目，例如基础教育。

避免因人口流动而导致的制度不可持续问题

理顺地区间失衡的原因和后果，将有助于更好地解决问题。那么，从理论上看，依靠全国统筹解决地区间失衡，是一项合适的政策吗?我们可以将养老保险视为一种公共物品。养老保险应该是在地方层面统筹还是在全国层面统筹，这实际上就成了一个公共物品应该是地方政府提供还是中央政府提供的问题。由于对本地居民的偏好更加了解，地方政府提供公共物品能更好地实现供给和需求间的匹配。

但并不是所有公共物品都适合在地方政府层面提供。例如，当一项公共物品具有较强的外部性时，若由地方政府提供，就会导致供给数量达不到最优状态的情况;或是当一项政策具有较强的收入再分配功能时，也很难在地方政府层面长期执行下去。养老保险具有收入再分配功能，同时不同地区间的支付水平存在差异，会导致劳动力流向待遇水平高的地区，进而使得部分地区制度难以持续。所以，在中央政府层面统筹养老保险，能避免因人口流动而导致的制度不可持续问题。

通过全国统筹解决地区间失衡问题，那么原本基金有盈余的地区“吃亏”了吗?答案是不尽然。一方面，正如上文所述，一个地区之所以有盈余，一个非常重要的因素是，来自赤字地区的人口流入，做大了社保缴费基数。流动人口大多是在本省接受教育，完成人力资本积累后再流出到其他地区。因此，赤字地区为流动人口支付了大量教育成本，而通过全国统筹将盈余地区的社保转移到赤字地区，赤字地区因财政补贴社保而挤出教育投入的现象会大幅缓解，从而在将来能为盈余地提供更高教育水平的劳动力。

另一方面，也可以通过提高中央政府给予赤字地区更多的财政转移支付来解决地区间失衡问题。财政收入主要来自于税收。在当前财政转移体系下，社保有盈余的地区往往也是财政转移净额为负的地区。若中央政府使用更多的财政收入补贴社保，这也意味着盈余地区会承担更高的税负，这会带来资源配置的扭曲。因此，相比较于中央财政转移支付，对盈余地区而言，通过全国统筹解决地区间失衡问题，可能是一种更为经济的方式。

实施全国统筹能从制度上解决养老保险地区间失衡问题，但也应注意其中可能存在的道德风险问题。地方政府的政策目标是多元化的，除征收社保外，地方领导人也有发展地方经济、稳定地方就业等目标。全国统筹后，基金收支平衡的压力从地方政府转移至中央政府，此时地方政府就有动机放松社保征收强度，以更好实现其他政策目标。所以，需要防范全国统筹后因道德风险问题导致基金收入下降的风险。

那么该如何防范呢?道德风险产生的一个前提条件是信息不对称，所以中央政府可以借助已有的全国税收系统，建设全国统一的社保征收系统，以尽可能消除中央和地方间的信息不对称。在此基础上，还可以考虑进行机构改革，将现有社保体系的扁平化管理体制变更为垂直化的管理体制，以减少地方政府对社保部门的干预能力。此外，对于基金赤字部分设置合理的央地分担比例也是一个重要选项。

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