碳达峰碳中和“1+N”政策体系的“1”终于公布

碳达峰碳中和“1+N”政策体系的“1”终于公布，社会期待已久的“靴子”落地了。

《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(下称《意见》)于24日发布。

国家发展改革委负责人在答记者问时表示，党中央、国务院印发的《意见》，作为“1”，是管总管长远的，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用;《意见》将与2030年前碳达峰行动方案共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。“N”则包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和政策体系。

“实现碳达峰碳中和，决不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革。”国家发展改革委党组书记、主任何立峰25日在《人民日报》撰文表示，这需要统筹处理好发展和减排、降碳和安全、整体和局部、短期和中长期、立和破、政府和市场、国内和国际等多方面多维度关系，采取强有力措施，重塑我国经济结构、能源结构，转变生产方式、生活方式。

把节约能源资源放在首位

《意见》明确，实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的工作原则。

《意见》强调，把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率，倡导简约适度、绿色低碳生活方式，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。

为何把节约能源资源放在如此重要的高度?对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋告诉第一财经记者，事实上，节约能源理念一直是能源消费革命的核心。

郭焦锋表示，无论在过去、现在还是未来，节约理念都被摆在首要位置上。这背后主要有三个原因：一是，我国的能源消费总量大，且不断增加，给能源供给侧造成压力，要从需求侧进行调节。二是，我国能源消费总量大，意味着节约空间也很大。目前，我国粗放式的能源发展方式没有得到根本解决，能源利用效率存在很大的提升空间。三是，今后居民消费可能会成为能源消费主力之一，因此要倡导简约适度、绿色低碳生活方式。初步测算，通过增强公众的节能意识，可以减少20%的能源消费，即将近20%的二氧化碳排放。

“节约一定是在第一位的。节约能源资源，不仅是节能，也包括节水、节地、节材、节粮等等。先说节流，再说开源。”中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权对第一财经记者表示，目前我国单位GDP的能源、物耗，与发达国家相比仍有不小差距。碳达峰的峰值越高，碳中和的难度就越大。因此，如果要维持原有的经济增长速度，同时降低碳排放，必须贯彻节约理念。

王卫权认为，当前节能工作的难点在于，一方面，中小企业的生存压力比较大，部分节能改造工作的投入能力有限。因此，需要培育专业的第三方节能服务机构，合理创新商业模式，加大绿色金融支持力度，促进节能工作的开展。另一方面，许多机构和个人对于节能的意识淡薄、能力不足，导致节能工作开展受阻。为此，应该加强节能的宣传教育，形成崇尚节能、简约生活的良好氛围。

郭焦锋表示，既要认真落实能耗“双控”等管控机制，倒逼企业节能减排，也要让企业看到节能工作并非只有投入，没有产出。例如，当企业通过改造升级，省下了一定的碳配额，可以在碳市场上交易获取收益。

2060年非化石能源消费达80%以上

目标方面，《意见》提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面的主要目标。

根据《意见》，到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上。

国家统计局数据显示，2020年我国非化石能源消费比重占到了15.9%。根据《意见》提出的目标，到2030年非化石能源消费比重要增加到25%，增加近10个百分点。距离2060年比重达到80%的目标，差距更大。这个数字是如何得出的?

华北电力大学经济管理学院教授袁家海告诉第一财经记者，尽管2060年的能源消费总量难以预估，但是非化石能源消费比重达到80%以上却能提前锁定，因为这是根据碳中和的要求“倒推”出来的。

碳中和，即一定时间内，直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放，实现二氧化碳的“零排放”。袁家海表示，目前看来，森林碳汇、CCUS(碳捕获、利用与封存)的技术难以大规模抵消二氧化碳排放，因此必须提高能源利用效率、调整能源消费结构。

他向记者算了一笔账：如果按照现在的能源效率水平，到2060年中国的一次能源消费量将突破100亿吨标准煤，哪来这么多一次能源?我们现在的终端能源消费量是37亿吨标准煤，根据测算，到2060年，我们的终端能源消费量只能控制在25亿吨以内。这其中80%以上消费的都是电力，所以2060年全社会的发电量应该在17万亿度电左右。当前是7.6万亿度电，到2060年净增加10万亿度电。其中，多数是来自于以风电、光伏为主的可再生能源，以及水电、核电等有转动惯量的机组。

华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣对第一财经记者分析，非化石能源消费大比例增长的难点在于，一方面，要构建以新能源为主体的新型电力系统，完成一系列的技术创新，包括电力调度、储能技术、智能电网等等。另一方面，要推进市场化机制建设，扩大市场化交易规模，依托市场这只无形的手，合理配置能源资源，形成有效激励约束机制。再者，政府要加强政策引导，强化顶层设计、压实各方责任。政府和市场两手发力，缺一不可。

“特别要注意的是，由传统的化石能源转变到以非化石能源为主，这是个很长的过程，对能源安全、能源经济会造成一定影响。所以，在这个过程中，一定要协调好经济合理、稳定安全和绿色低碳这三个目标之间的协同关系。不同的阶段，要对照这三个目标进行动态优化。只有这样，才能顺利实现2060年非化石能源消费占80%的目标。”曾鸣说。

具有合理约束力的碳价机制

碳交易，是碳达峰碳中和路径中尤为引人关注的一环。

《意见》提出，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。加快形成具有合理约束力的碳价机制。

今年7月，中国碳市场上线交易正式启动，纳入发电行业重点排放单位超过2000家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。但是，围绕当前碳市场的合理交易价格，却一直存在不同观点。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者表示，碳市场是对今后抑制碳排放的一个最有效的机制。如果碳价足够高，企业一定会降低碳排放的总量和强度。但是，如果碳价过高，成本无法传导到消费者，行业自身也不能完全承担。因此，这个机制必须与其他的电力市场改革措施相配合。

碳价维持在多少才是合理水平?

据清华大学能源环境经济研究所执行所长张希良此前测算，目前中国全经济尺度的边际减排成本大概是7美元。碳市场若要发挥有效作用，碳价应该大于或等于每吨7美元。迈向2030年碳达峰、2060年碳中和目标，中国经济全尺度的碳减排成本也会有所增加，所以碳价还有上升空间。“十四五”期间，中国碳市场的碳价可能在每吨8美元至10美元左右。“十五五”期间，碳价可能进一步升至每吨15美元。

中国人民大学应用经济学院副院长、教授陈占明对第一财经记者分析，建立碳交易市场最主要的目的是发现碳价格。长期来看，碳价应该会介于现在的价格和欧盟的价格之间。今年7月，欧盟已经宣布推出全球首个“碳边境税”计划，对包括钢铁、水泥、化肥和铝在内的进口碳商品征收关税。在国内国际双循环的背景下，中国涉外贸易活动的碳价自然会传导到国内的碳市场，体现在碳价上。

针对《意见》提出将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，陈占明表示，碳汇可以理解为“负的碳排放”，所以这项措施其实是从反面扩大了碳排放权的交易对象。一方面，可以避免因为信息不对称等原因，导致碳汇的贡献没有完全传导到碳市场。另一方面，可以让公众和机构明确意识到，碳汇是我们实现双碳目标的一个重要途径，被政府所认可和鼓励。

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